Mengapa Kebakaran Hutan dan Asap 2015 Adalah Bencana Nasional?

IRGSC Commentary 004/2015

Jonatan A. Lassa

Argumentasi utama:

  • Mengapa peristiwa kebakaran hutan dan asap merupakan bencana nasional?
  • Mengapa kriteria penentuan bencana nasional yang dipakai BNPB perlu dilihat ulang?
  • Hak penentuan status bencana nasional adalah hak prerogatif presiden dan tidak harus tunduk pada kriteria
    teknis dibawah UU penanganan bencana 24/2007

Secara de-facto, kebakaran hutan dan asap 2015 adalah bencana nasional. Ketika sudah ada yang meninggal dan lebih dari 150 ribu orang telah mengalami penyakit pernapasan seperti ISPA dan sejenis dan ratusan-ribuan berpotensi rawat inap di lebih dari 6 propinsi di Kalimantan dan Sumatera, serta dampak di level kawasan ASEAN (Malaysia, Singapura dan Thailand), Pemerintah Pusat termasuk BNPB dan dan Menteri Koordinator Bidang Politik, Hukum, dan Keamanan masih yakin bahwa bencana asap saat ini bersifat ‘lokal’ sebagai kata lain dari bukan bencana nasional.

Prinsip utama penanggulangan darurat bencana yakni secara cepat dan efektif menyelamatkan manusia dan secara serius mengembalikan situasi krisis menjadi normal dalam tempo yang sesingkat-singkatnya. Pemberian status suatu
atau rangkaian peristiwa sebagai bencana berskala nasional bukan soal gengsi kedaulatan, tetapi soal apakah kita mau memberi ruang yang lebih memadai dalam intervensi krisis dan darurat yang terjadi?

Direktur Pengendalian Kebakaran Hutan dan Lahan Raffles B. Panjaitan kepada Tempo, Senin 5 Oktober 2015 mencurigai desakan penetapan status kabut asap jadi  bencana nasional sebagai upaya menguntungkan pihak korporasi, mengambil contoh Lapindo. Jelas ini keliru. Persoalan Lapindo terletak pada keputusan politik dalam mengalamiahkan bencana korporasi – atau bencana korporasi diberi status bencana alam. Terkait upaya pinalti hukum adalah tugas pemerintah daerah dan pemerintah pusat tanpa ada kaitan dengan status bencana dalam konteks skala dan bukan karena sebab akibat (alam versus korporasi). Penentuan status bencana adalah upaya penyelamatan nyawah karena asap dengan tingkat konsentrasi mematikan.

Dalam logika yang lain, seolah-olah, BNPB belum melihat kematian literalis 500 orang untuk menentukan bencana saat ini sebagai bencana nasional. BNPB mengklaim  bahwa dari berbagai kriteria seperti  kerugian harta benda; kerusakan sarana dan prasarana; cakupan luas wilayah yang terkena bencana dan dampak sosial ekonomi yang ditimbulkan belum terpenuhi untuk disebut sebagai bencana nasional. Syarat ini kemudian ditambah ‘kerugian lebih dari Rp 1 trilyun, cakupannya beberapa kab/kota lebih dari 1 provinsi, dan pemprov dan pemkab tidak mampu mengatasinya’ belum lagi
terjadi. Sehingga patut dikatakan kategori bencana nasional versi BNPB hanya menggunakan kriteria kematian literalis, yang hingga kini belum terpenuhi.

Motivasi utama bukan membebaskan korporasi dari tanggung jawab lingkungan, hukum dan moral tetapi pada penyelamatan rakyat. Secara epistimologis kebencanaan, pembuktian kematian yang hanya dimaknai sebagai bentuk fisik mayat adalah mentalitas penanggulangan bencana yang buruk dan tidak mencerminkan komitmen pada ketangguhan dan kedaulatan rakyat. Karena seolah-olah, kita menanti 500 mayat untuk kemudian ditetapkan sebagai bencana nasional. Sekedar menunggu kebakaran mencapai skala yang lebih besar yang layak respon dan bukan berdasarkan potensi kerugian maksimum membuat kita ibarat berdiri menunggu hingga rumah terbakar sebagaian untuk menciptakan legitimacy respon kebakaran. Cara pandang ini mengkianati komitmen Indonesia dalam Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2030. [Lihat juga artikel Masalah asap bukan soal rendahnya komitment Presiden Jokowi
tetapi pada masalah kompleksitas tatakelolah bencana di Indonesia – Indonesia’s Haze and Disaster Governance
Deficit]

Mari Berhitung Skala Bencana

Selain berfungsi sebagai penunggu kematian, institusi tanggap bencana seharusnya tahu ada cara lain untuk menghitung kematian ex-ante, yang tidak harus menunggu orang meninggal. Dalam satuan mortalitas versi lain dari WHO, diperkenalan istilah quality-adjusted life-year (QALY). Bila ada kematian 500 balita, bisa diperkirakan equivalent
dengan QALY adalah sebanyak hampir 54ribu QALY. Sedangkang bila dilihat dari Kompas 26 September 2015, ketika index polusi mencapa 2,314 (660 persen) dari batas toleransi index polusi (PSI 350) dengan exposure harian hingga-tahunan kehidupan rata-rata orang bisa berkurang menjadi 5-15%. Secara simplistik, bila umur harapan hidup manusia Indonesia adalah 70 tahun, maka akibat keterpaparan asap selama 24 jam dengan skala PSI 350 membuat terjadinya kehilangan hidup 3.5 tahun/orang (5 persen). Maka tingkat kehilangan umur hidup manusia yang berjumlah 20an juta
yang terpapar asap dalam sebulan ini bisa mencapai 87 juta hingga 250 juta QALY (setara minimum di atas 1 juta orang meninggal) atau jauh lebih tinggi dari standar 54 ribu QALY (setara 500 orang meninggal).

Perhitungan di atas bisa dikoreksi bila anda merasa berlebihan. Hal utama Yang perlu dicatat adalah penggunaan QALY (kehilangan tahun hidup) dalam studi bencana bukan hal baru dan bisa ditemui dalam Laporan UNISDR 2015 yang diluncurkan dalam Konferensi Bencana Dunia yang dihadiri delegasi Indonesia.

Argumentasi Keliru

Undang-Undang No 26/2014 Tentang Ratifikasi ASEAN Agreement On Transboundary Haze Pollution, menyebut lima undang-undang sektoral (Kehutanan, Perkebunan, BMKG dan Pemda) tetapi tidak mengenali peran BNPB maupun tidak melihat peran UU 24/2007 sebagai refensi pertimbangan.


Sejauh ini argumentasi yang dibangun  terkait kebakaran hutan hanya mengantar orang pada gelombang kekeliruan.  Dengan klaim prosedural BNPB mengajukan argumentasi bahwa penetapan status kebakaran hutan saat ini belum layak dijadikan sebagai bencana nasional. Alasannya adalah bahwa “penetapan status dan tingkatan bencana seperti yang diamanatkan UU No 24 tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana dalam bentuk Peraturan Presiden belum ditetapkan karena dalam praktiknya sulit’. Lalu dilanjutkan ‘”Hingga saat ini PP tersebut belum ditetapkan karena belum adanya kesepakatan berbagai pihak. Draft PP atau Raperpres Penetapan Status dan Tingkatan bencana ini sudah dibahas lintas sektor dan lembaga non-pemerintah sejak tahun 2009 hingga sekarang. Berulangkali dibahas dengan Unsur Pengarah BNPB bahkan dilakukan workshop nasional. Namun belum ada kesepakatan” demikian isi status Kepala
Pusat Data, Informasi, dan Humas BNPB Sutopo Purwo Nugroho di Facebook page beliau Rabu (30/9/2015).

Pernyataan ini seolah-olah menyatakan bahwa presiden tidak bisa menetapkan status bencana nasional. Landasan status Bencana Nasional lewat Kepres 112/2004 dan Kepres 66/1992 hanya didasarkan pada UUD 45 Pasal 4 ayat 1 (Presiden memegang kekusaaan pemerintahan berdasarkan UUD) dan Kepres terkait Bakornas. Padahal seharusnya
sudah status bencana nasional sudah bisa ditetapkan dengan alasan kemanusian maupun kalkulasi potensi resiko nasional/regional meskipun belum ada PP khusus yang mengatur soal standar status bencana nasional, karena hak menetapkan status bencana adalah hak prerogatif presiden, dan ini tidak semata ‘perkara prosedur’ tetapi subtansi
tanggap bencana.

BNPB juga secara historis keliru ketika mengatakan bahwa penetapan status bencana nasional baru sekali terjadi dengan dikeluarkannya Kepres 112 Tahun 2004 Tentang Penetapan Bencana Alam Gempa Bumi Dan Gelombang Tsunami Di Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam & Provinsi Sumatera Utara. Padahal, jauh sebelumnya dengan skala
yang lebih kecil Presiden Soeharto pernah mengeluarkan Kepres 66/1992, tentang Penetapan Bencana Alam di Flores Sebagai Bencana Nasional.  Bila sejarah penanggulangan bencana secara sadar terlupakan oleh sistem formal, maka
kita tidak selalu harus menerima argumentasi BNPB.

Keterlambatan tindakan tanggap bencana kebakaran hutan 1997/1998  telah mengakibatkan kerugian ekonomis tahun yang lebih tinggi dari Aceh-Nias 2004/2005 (setara 4.5 miliar dolar per 1998 atau sekitar 72 triliun kerugian domestic saat
itu). Kerugian riil bisa lebih tinggi – tergantung cara kalkulasi dengan valuasi economic loss, belum termasuk valuasi biodiversity loss, ecosystem services dsb. Bila ditambah kerugian regional (Singapura dan Malaysia) yang mencapai 8-11 milyar Dolar – telah jelas sebuah bencana regional Asia Tenggara).

Asap mungkin berlanjut hingga Oktober-November bila El-nino bertambah kuat sesuai prediksi BMKG awal bulan september. Anda tidak harus menunggu agar ke lima syarat yang diajukan di atas terpenuhi secara sempurna karena penetapa bencana nasional tidak harus bersifat ekslusif-mutual: satu prasyarat menghilangkan prasyarat lainnya.
Sebaliknya masuknya satu prasyarat seharusnya memberikan legitimasi kepada Presiden untuk untuk menetapkan suatu peristiwa sebagai bencana nasional. Meskipun Presiden juga tidak selalu harus menetapkan sebuah bencana menjadi bencana nasional bila ada bukti-bukti bahwa secara efektif dan efisien dalam waktu sesingkat-singkatnya negara mampu mengontrol situasi darurat dan menyelasaikan krisis.

Kita mampu peduli pada rakyat sendiri dan sebisa mungkin menciptakan ruang solidaritas kawasan atas dampak regional yang sudah dirasakan di tingkat ASEAN. Tentang bencana asap dan target emisi rumah kaca, tunjukan bahwa Indonesia
mampu memainkan peran stew-ardship bukan hanya untuk ASEAN tetapi juga untuk planet ini.

Berkurangngnya umur atau angka harapan hidup merupakan kematian terselebung. Kemampuan berbagai institusi dalam negara untuk mampu melihat dengan jarak pandang yang lebih jauh sangat diperlukan. Kekeliruan membaca dampak asap, dan ketidakmampuan melihat indikator lain selain ‘kematian langsung’ merupakan bencana di dalam institusi tanggap bencana. Kematian literer atau standar kematian prosedural saat ini tidak cukup menjadi indikator kebencanaan. Seharusnua institusi tanggap bencana tak hanya menjadi lembaga penunggu kematian, tetapi mampu
melihat kematian yang terjadi di balik asap dalam ruang waktu yang lebih tebal.

*Research Fellow di RSIS – Nanyang Technological University Singapore; Fellow di IRGSC Kupang, Indonesia.