Menyambut Hari Otonomi Daerah yang jatuh pada tanggal 25 April 2014, Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri
menelorkan satu opini di Kompas pada hari sama.  Salah satu inti opini tersebut yang merangkumkan
beberapa perubahan fundamental dalam UU 23 tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah adalah perubahan
skala (baik ruang, waktu maupun fungsi) urusan pemerintahan yang di atur oleh UU sebelumnya.
Menarik untuk dicermati, karena perubahan skala ini berimplikasi besar terhadap beberapa hal. Pertama
terkait partisipasi rakyat di daerah, kedua berupa efisiensi penyelenggaran berbagai urusan oleh pemerintah
pusat dan ketiga terkait implikasi terhadap kekuasaan baik yang kekuasaannya mengalami peningatan,
maupun yang kekuasaannya menyalami pengurangan. Otonomi daerah bukan lagi sekedar tentang partisipasi
dan efisiensi, tetapi tentang ‘the winners and the lossers’.

Penetapan Skala Urusan Pemerintahan
Penetapan skala urusan pemerintahan bukanlah hal yang mudah, baik dari aspek waktu, ruang maupun
fungsi. Pertanyaan yang perlu di ajukan adalah sejauh mana pengetahuan tentang kelembagaan dari
tingkatan sosial tertentu dapat ditransfer pada level dan skala tata kelolah yang lain? Isu yang diangkat bukan
sekedar menaikan level pengelolaan suatu urusan dari satu level pemerintahan ke level yang lain, tetapi juga
terkait isu fit dan interaksi institusi.

Sedikitnya ada tiga dimensi skala yang menjadi dasar penetapan skala urusan pemerintahan. Pertama, dari
perpektif ilmu politik isu skala terkait dengan legitimasi demokrasi dan efektifitas. Semakin tinggi level
pengambilan keputusan, maka semakin kecil partisipasi rakyat (input-based legitimacy), yang berdampak pada
peningkatan  konflik hingga pencarian rente. Namun, sebaliknya, semakin rendahnya level pengambilan
keputusan, maka semakin tidak efektif penyelenggaran pemerintahan (output-based legitimacy).

Untuk mengatasi simalakama ini, pemerintah pusat memperkenalkan dekonsentrasi dan tugas pembantuan
dengan menghadirkan instansi pemerintah pusat di daerah dan kembali memperkenalkan wilayah
administratif, yang menciptakan hubungan hirarkis antara kabupaten/kota dengan provinsi. Sehingga tercipta
otonomi semu, daerah dan pejabat daerah hadir untuk pemerintah pusat, bukan langsung untuk rakyat
daerah.

Ke dua, isu skala terkait erat dengan efisiensi penyelenggaran urusan pemerintahan. Pertanyaannya adalah
bagaimana skala urusan pemerinatahan, dipahami sehingga dapat didistribusikan pada level pemerintahan
yang tepat?  

Ketiga, isu skala berdampak pada perubahan kewenangan elite di daerah maupun di pusat. Sayangnya
dimensi ini sering kurang mendapat sorotan, walaupun merupakan objek dan bahkan produk dari konflik dan
negosiasi. Hal ini terlihat jelas dalam opini Pak Dirjen yang terkesan lupa menggarisbawahi isu ini, atau
mungkin dianggap memalukan kalau didiskusikan, terkesan bahwa orientasi perubahan UU adalah tidak untuk
kekuasaan.

Argumentasi Pemerintah Pusat
Terlihat jelas pada empat poin argumentasi Pak Dirjen tentang Perbaikan desentralisasi bahwa skala menjadi  
pertimbangan utama perubahan UU pemda.
Pertama, skala waktu pada proses penetapan Daerah Otonom Baru (DOB) mengalami perpanjangan. UU
memungkinkan penggabungan kembali DOB yang kurang berkinerja setelah penetapannya, namun dalam
prakteknya, biaya politik untuk koreksi semacam ini sangatlah mahal.

Kedua, skala fungsi pada pengelolaan pendidikan menengah ditarik ke pemerintah pusat. Sayangnya
argumentasi pemerintah pusat pada alasan tumpeng tindihnya kewenangan tidak memuaskan. Kemungkinan
tumpangtindih ini disebabkan oleh intervensi pemerintah pusat, namun justru intervensi ini menciptakan
checks dan balances yang seharusnya tetap dipertahanan.

Ketiga, skala ruang pengelolaan sumberdaya alam menjadi argumentasi lain bagi koreksi pemerintah pusat.
Tiga kelompok eksternalitas di atas dapat dipkai sebagai pembenarannya, namun bahwa penyesuaian ruang
lingkungan sumberdaya alam dengan ruang administrasi pemerintahan hanyalah sebatas memindahkan
batas, bukan meniadakan batas.

Implikasinya dalam urusan pengelolaan sumber daya alam linkungan mau pun laut adalah bahwa dalam UU
yang baru, wilayah laut yang menjadi kewenangan pemerintah kabupaten/kota ditiadakan. Ini artinya batas
kabupaten/kota kepulauan bergeser/berkurang dari 4 mil laut dari pinggir pantai ke pantai. Akibatnya muncul
masalah interaksi institusi, dimana pemerintah kabupaten/kota dibebaskan dari tanggungjawab mengelola
daerah muara yang menampung polusi dari daratan.  

Keempat, skala komando dan kontrol menjadi pertimbangan dalam penambahan label wilayah administratif.
Insentif yang dibangun lebih berorientasi kuasa dari pada hukum, etika, ide dan sosio-kultural. Hal ini diakui
oleh Pak Dirjen bahwa pembentukan UU ini sangat kental dengan kepentingan politik, dan inilah bagian yang
menarik karena kekuasaanlah yang sering memicu konflik, namun juga negosiasi.

Poin ke-empat ini kemudian dibahas lebih detail pada beberapa kasus politik praktis terkait pilkada dan
perpindahan kekuasaan.  Jelas bahwa yang terjadi adalah arus mudik kekuasaan dari daerah ke pusat. Tidak
ada koreksi atas skala penyelenggaraan urusan pemerintahan yang dilaksanakan oleh pemerintah pusat
selama ini. Pusat seakan-akan menjadi skala solusi, dan daerah menjadi skala masalah. Implikasi yang serius
juga terjadi pada ketidak jelasan rentang kendali pengelolaan sumber daya.
Politik Skala Pemerintah Pusat dan Otonomi Daerah:
Implikasi Pengelolaan Sumber Daya Alam

Jermi Haning
Commentaries
IRGSC Commentary 003/2015